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2026 年全国两会发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要 (草案)》（以下简称《纲要 (草案)》），是 2026-2030 年我国全面建设社会主义现代化国家的宏伟蓝图与全国各族人民共同的行动纲领。在这份顶层设计中，以人为本的新型城镇化、城市内涵式发展被摆在突出位置，城市更新作为核心实施抓手，地下管网建设改造作为城乡融合发展领域的重大工程项目，与国家战略形成了 “顶层设计 - 实施路径 - 核心载体” 的完整逻辑闭环，为未来五年我国城市高质量发展划定了清晰路线。
一、十五五顶层定调：三者的战略逻辑与官方定位
《纲要 (草案)》明确指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展已从大规模增量扩张阶段，全面进入存量提质增效为主的新阶段。这一历史方位的判断，正是城市更新与地下管网建设协同推进的核心逻辑起点。
1. 城市更新是现代化人民城市建设的核心抓手
《纲要 (草案)》在 “深入推进以人为本的新型城镇化” 章节中，明确提出要 “推动城市内涵式发展，建设现代化人民城市”。而城市更新正是落实这一要求的核心载体 —— 其核心目标已从过去的大拆大建，转向以 “绣花功夫” 补齐城市短板、完善城市功能、提升人居品质、筑牢安全底线，这与《纲要 (草案)》“坚持人民至上” 的核心原则高度契合。
在《纲要 (草案)》明确的 6 方面 109 项重大工程项目中，城市更新被纳入 “促进城乡融合发展” 领域的核心工程，与老旧小区改造、地下管网改造并列成为未来五年城市建设的核心任务。自然资源部、住房城乡建设部联合印发的政策文件，已明确要求各地结合 “十五五” 城市更新行动需求，优化完善国土空间详细规划，为城市更新行动落地提供了制度保障。
2. 地下管网是城市更新不可逾越的底线工程
《纲要 (草案)》对地下管网的部署，贯穿了 “高质量发展” 与 “统筹发展和安全” 两大主线：
中办、国办《关于持续推进城市更新行动的意见》进一步明确，城市更新必须优先 “加强城市基础设施建设改造，全面排查风险隐患，加快城市燃气、供水、排水、污水、供热等地下管线管网和地下综合管廊建设改造，完善建设运维长效管理制度”，这与《纲要 (草案)》的顶层部署形成了完整的政策闭环。
二、十五五时期，地下管网为何是城市更新的核心必答题
城市更新的本质，是城市发展方式的系统性转型。而地下管网作为城市的 “地下动脉”，既是城市更新最容易被忽视的 “里子”，也是决定城市更新质量与成效的核心关键，更是落实《纲要 (草案)》各项部署的核心落脚点。
1. 是落实 “人民至上” 的民生工程
《纲要 (草案)》明确将 “人民生活品质不断提高” 作为十五五时期的核心发展目标之一。地下管网直接关系到每一位市民的日常生活：供水保障、燃气安全、排水通畅、冬季供暖，无一不是群众最关心、最直接、最现实的急难愁盼问题。
住房城乡建设部数据显示，“十四五” 时期全国已累计建设改造地下管网超 15.6 万公里，显著改善了城市人居环境。十五五期间 70 万公里管网改造任务，将进一步聚焦运行超 30 年的老旧管线，彻底解决部分城市管网漏损、积水内涝、设施老化等问题，让城市更新的成果真正惠及全体市民。
2. 是筑牢 “安全底线” 的韧性工程
《纲要 (草案)》将 “国家安全屏障更加巩固” 作为十五五核心目标，始终贯穿 “统筹发展和安全” 的重大原则。近年来，极端天气引发的城市内涝、老旧管线泄漏引发的安全事故，都凸显了地下管网对城市安全的决定性作用。
十五五时期的城市更新，核心要求之一就是 “先体检、后更新”，以城市体检排查出的安全隐患作为更新的核心重点。而地下管网的排查与改造，正是城市体检的核心内容。通过系统推进管网更新改造，构建 “源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急” 的城市排水防涝体系，完善燃气、供水等管线的安全监测机制，能够从根本上补齐城市安全短板，落实《纲要 (草案)》对城市安全韧性建设的核心要求。
3. 是激活 “内生动力” 的发展工程
《纲要 (草案)》明确提出，要 “扩大有效投资，保持投资合理增长，提高投资综合效益，促进投资消费良性循环”。城市更新本身蕴含着巨大的投资消费潜力，而地下管网建设改造，正是兼具补短板、稳增长、惠民生多重效应的核心有效投资方向。
据行业测算，十五五期间全国地下管网改造总投资规模约 5 万亿元，将直接带动管材生产、非开挖修复、智能监测、工程建设等多个产业发展，为实体经济注入稳定动力。同时，管网改造带来的城市功能提升、营商环境优化、人居品质改善，还将进一步释放城市消费潜力，形成 “投资 - 提质 - 增收 - 消费” 的良性循环，完全契合《纲要 (草案)》构建强大国内市场、加快构建新发展格局的战略部署。
4. 是推动 “绿色转型” 的生态工程
《纲要 (草案)》将 “美丽中国建设取得新的重大进展，确保碳达峰目标如期实现” 作为十五五核心目标。而地下管网改造，正是城市绿色低碳发展的核心抓手。
通过雨污分流管网改造、污水处理厂网一体化建设、再生水利用管网铺设，能够显著提升城市污水收集处理效率，减少水体污染，提升水资源循环利用水平；通过供热管网节能改造、供水管网降漏损改造，能够大幅降低城市运行的能源与水资源消耗；而海绵城市配套管网建设，更是实现城市生态修复、应对气候变化的核心举措。这些工作，都是城市更新中落实绿色发展理念、完成十五五双碳目标的核心任务。
三、锚定十五五规划，城市更新中的地下管网建设如何落地？
《纲要 (草案)》已经为未来五年的发展划定了顶层蓝图，要将战略部署转化为实际成效，必须紧扣规划要求，坚持系统思维、精准施策，推动地下管网建设与城市更新深度融合、协同推进。
1. 坚持规划引领，落实 “先体检、后更新” 的硬性要求
严格落实《纲要 (草案)》部署，各地需加快编制实施 “十五五” 城市更新专项规划，将地下管网普查、隐患排查、短板评估作为城市更新项目的前置条件。坚决杜绝 “重面子、轻里子” 的形式主义更新，凡是城市更新片区，必须同步完成地下管网的全面体检，凡是存在安全隐患、功能短板的管线，必须与地上更新同步设计、同步施工、同步投用，真正实现城市更新 “表里如一”。
2. 坚持系统观念，构建全生命周期管理体系
落实《纲要 (草案)》“统筹规划、优化布局、促进集成融合” 的基础设施建设要求，打破供水、燃气、排水、电力、通信等管线的条块分割格局，建立 “多规合一、多线统筹” 的管网建设机制。在城市更新中，优先推广地下综合管廊建设，实现各类管线的统一规划、统一建设、统一管理、统一运维，从根源上杜绝 “马路拉链” 问题。同时，加快建立管网建设运维长效管理制度，推动厂网一体、建管一体，实现管网从规划建设到运维养护的全生命周期闭环管理。
3. 坚持数智赋能，打造智慧化城市生命线
紧扣《纲要 (草案)》“深入推进数字中国建设，全方位推进数智技术赋能” 的部署，推动地下管网从 “被动处置” 向 “主动预警” 转型。在城市更新中，同步推进管网智能化改造，普及物联网感知设备、AI 监测系统、数字孪生技术，构建覆盖全管线的智能监测网络，实现管线泄漏、破损、淤积、沉降等隐患的提前预警、精准定位、快速处置，让地下管网从 “看不见的盲管”，变成可感知、可监测、可管控的 “智慧生命线”。
4. 坚持多元协同，创新可持续投融资模式
落实《纲要 (草案)》“提高政府投资效益，激发民间投资活力” 的要求，破解地下管网建设的资金瓶颈。用好中央财政 1200 亿元管网改造专项补贴资金，建立 “直达快享” 的资金保障机制；同时，打破行业壁垒，积极推广 PPP、基础设施 REITs 等模式，吸引社会资本参与管网建设、改造与运维，建立 “谁受益、谁付费” 的市场化运营机制，保障项目的长期可持续运营，形成政府引导、市场参与、多元协同的投融资格局。
5. 坚持标准引领，全面提升建设质量与技术水平
落实《纲要 (草案)》“强化国家标准引领、数智绿色技术赋能” 的要求，完善地下管网建设、检测、修复、运维的全链条标准体系。在城市更新的管网改造中，大力推广非开挖修复、预制装配式等先进技术，降低施工对城市运行的影响，提升管网建设质量与使用寿命；同时，健全管网工程质量终身责任制，从设计、施工、验收等各个环节严格把关，从源头杜绝安全隐患，真正打造经得起历史和人民检验的精品工程、百年工程。
十五五时期，是我国城市发展从 “有没有” 向 “好不好” 全面转型的关键五年。城市更新的深度，决定了城市高质量发展的高度；而地下管网的建设质量，决定了城市更新的温度与底线。
锚定《纲要 (草案)》的顶层设计，把地下管网建设作为城市更新的核心任务，做实做细 “里子工程”，才能真正建设出让人民群众安心、舒心、暖心的现代化人民城市，让城市更安全、更韧性、更宜居，为中国式现代化筑牢坚实的城市根基。
来源：地下管网
